Kristian Åtland, sjefsforsker ved Forsvarets forskningsinstitutt og professor II ved Nord universitet
Det gjøres i disse dager iherdige forsøk på å redde den såkalte «Minsk II»-avtalen fra 2015, som skulle gjøre slutt på krigen i Donbas. Spørsmålet er om avtalen kan reddes.
Helt siden våren 2014, da de første trefningene fant sted mellom russiskstøttede opprørsstyrker og ukrainske regjeringsstyrker øst i Ukraina, har det vært gjort gjentatte forsøk på å bringe konflikten til opphør. Siktemålet med disse bestrebelsene har vært å oppnå en stans i kamphandlingene, en tilbaketrekking av tunge våpen fra frontlinjen og en politisk-diplomatisk prosess som kan bringe varig fred til regionen og gjøre slutt på sivilbefolkningens lidelser.
Fra «Minsk» I til «Minsk II»
Det første gjennombruddet i forhandlingsprosessen kom i begynnelsen av september 2014. Partene undertegnet da en tolvpunkts våpenhvileavtale, kjent som «Minsk-protokollen», eller «Minsk I». I tillegg til en umiddelbar og fullstendig våpenhvile, overvåket av Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), inneholdt avtalen et sett av politiske, økonomiske og humanitære tiltak som skulle legge grunnlaget for en politisk normalisering.
Slik gikk det imidlertid ikke. Allerede vinteren 2014–2015 ble det klart at «Minsk I» ikke ville holde. Bruddene på våpenhvilen økte i antall og alvorlighetsgrad. I begynnelsen av februar 2015 kulminerte denne fasen av krigen med det blodige slaget ved Debaltseve, nordøst for millionbyen Donetsk, der ukrainske regjeringsstyrker ble presset på defensiven og til dels omringet av fremrykkende separatiststyrker støttet av Russland.
Den 12. februar 2015 undertegnet representanter for OSSE, Russland, Ukraina og de selverklærte «folkerepublikkene» Donetsk og Luhansk en ny våpenhvileavtale, kjent som «Minsk II». Innholdet var i grove trekk det samme som i den første avtalen, men «Minsk II» var enda mer ufordelaktig for den ukrainske part, noe som etter alt å dømme hadde sammenheng med den militære dynamikken i den foregående perioden.
Implementering i stampe
Under fredsforhandlingene i Minsk i 2014 og 2015 ble det tidlig klart at Russland og Ukraina stod svært langt fra hverandre, både i synet på konfliktens karakter og i spørsmålet om hvem som skulle eller burde være tilstede ved forhandlingsbordet som parter.
Den ukrainske regjeringen gikk etter hvert motvillig med på å føre direkte samtaler med lederne for de selverklærte «folkerepublikkene». Russland på sin side insisterte på å bli betraktet som en nøytral, tredjeparts megler på linje med Tyskland og Frankrike. Landet var ikke villig til å erkjenne noe ansvar for konflikten eller vedgå at det fantes russiske styrker og våpen på ukrainsk jord. Under disse omstendighetene var det mildt sagt vanskelig å føre fredsforhandlinger.
I dag, sju år senere, må det konstateres at Minsk-prosessen står i stampe. Utsiktene for en vellykket implementering av «Minsk II» er, når sant skal sies, tilnærmet lik null. Ingen av avtalens 13 punkter er blitt innfridd til fulle, og bare noen få av punktene er blitt delvis innfridd. Årsakene til Minsk-prosessens ulykksalige skjebne er sammensatte, men det er nærliggende å trekke frem faktorer som avtalenes vage og tvetydige ordlyd, og spørsmålet om rekkefølgen til de fremforhandlede tiltakene.
Vage formuleringer
I et forsøk på å identifisere øyer av enighet i et hav av uenighet, endte forhandlerne i Minsk opp med et slags minste felles multiplum, i form av vage og til dels tvetydige formuleringer som både Russland, Ukraina og representanter for de to «folkerepublikkene» kunne leve med. For eksempel ble det slått fast, i artikkel 10 av «Minsk II», at det skulle gjennomføres en tilbaketrekking av «alle utenlandske væpnede grupperinger, våpen og leiesoldater».
Problemet var bare at partene hadde ulike og i stor grad uforenlige syn på hva som lå i denne formuleringen. Den ukrainske part betraktet formuleringen som en referanse til russiske styrker og leiesoldater på ukrainsk jord, mens den russiske part tolket den som en referanse til ukrainske regulære styrker og frivillige. Tvetydigheten gjorde utvilsomt implementeringen vanskelig.
«Rekkefølge-problemet»
Det andre problemet knytter seg den manglende spesifiseringen av rekkefølgen til de ulike tiltakene. Noe enkelt kan man si at Russlands veikart til fred i Donbas starter med de politiske tiltakene, det vil si gjennomføring av lokalvalg, konstitusjonell reform i Ukraina og vedtakelse av en lov om særstatus for de to «folkerepublikkene». Først når disse punktene er gjennomført vil det, ifølge Russland, kunne bli aktuelt med en militær tilbaketrekking.
Ukraina på sin side ønsker å starte med de militære punktene i «Minsk II» – full etterlevelse av våpenhvilen, tilbaketrekking av fremmede og ulovlige væpnede grupperinger og gjenetablering av ukrainsk kontroll over alle deler av landets grense mot Russland. Ukrainas argument er at det i praksis er umulig å gjennomføre frie, uavhengige og internasjonalt observerbare valg i Donbas så lenge det ikke foreligger en fungerende våpenhvile og så lenge Ukrainas østgrense kontrolleres av tungt bevæpnede russiske/russiskstøttede styrker.
Russisk anerkjennelse av «folkerepublikkene»?
Russland har i de siste ukene økt det politiske presset mot Ukraina, parallelt med den militære styrkeoppbyggingen. Gjennomgangstonen på russisk side har vært at den manglende fremdriften i implementeringen av Minsk-avtalene ene og alene skyldes manglende vilje på ukrainsk side. Moskva har sågar bedt om Vestens hjelp til å «tvinge» ukrainske myndigheter til å innfri nevnte avtaler på Russlands premisser. Dette til tross for at Russland selv ikke har levert på viktige punkter i avtalene.
Krefter i det russiske parlamentet, deriblant Kommunistpartiet, ønsker å gå enda lenger. De har nylig oppfordret Russlands president til å anerkjenne Donetsk og Luhansk som «selvstendige stater», slik Russland gjorde i 2008 med de georgiske regionene Sør-Ossetia og Abkhasia.
En slik utvikling vil trolig gjøre konflikten enda mer fastlåst enn den allerede er, og i praksis umuliggjøre en videre implementering av «Minsk II».
Kronikken er også publisert i VG: https://www.vg.no/nyheter/meninger/i/1O0JjX/minsk-ii-avtalen-kan-sannsynligvis-ikke-reddes